Mit der Verfassung zurück zur Menschlichkeit?

Artikel veröffentlicht am 25. April 2005
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Artikel veröffentlicht am 25. April 2005

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Visumsbestimmungen, Asylrecht und die Sicherung der Außengrenzen fallen bereits seit einigen Jahren in den Kompetenzbereich der Europäischen Union. Wird die Verfassung erlauben, den freien Personenverkehr zu stärken?

März 2005, Lampedusa, eine Insel südlich Siziliens. Einhundertachtzig illegale Einwanderer, die an die Küste geschwemmt worden waren, werden von den italienischen Behörden gewaltsam nach Libyen abgeschoben. Die Aktion erfolgt auf der Grundlage eines zwischen den beiden Ländern im September 2004 abgeschlossenen Abkommens, Nichtregierungsorganisation wie Amnesty International kritisieren jedoch die Bedingungen, unter denen die Abschiebung erfolgt. Wird die Europäische Verfassung, wenn sie tatsächlich verabschiedet wird, ein solches Vorgehen weiterhin erlauben? Der Text beruht durchweg auf einer wenig eindeutigen Unterscheidung zwischen „wahren“ Flüchtlingen, die religiöser, politischer oder ethnischer Verfolgung entfliehen, und „falschen“ Asylbewerbern, die lediglich in die Europäische Union möchten, um ihre Lebensbedingungen zu verbessern. Das Ziel des Verfassungsvertrages ist es den Sicherheitsanforderungen der Mitgliedstaaten zu genügen und gleichzeitig die europäischen Werte im Sinne der Menschenrechte zu respektieren. Ist dieser Spagat in der Asyl- und der Migrationspolitik geglückt?

Die Verträge vor der Verfassung

Die Verfassung ist nicht der erste Text mit diesem doppelten Anspruch. Der Wille, in Europa einen Raum ohne innere Grenzen zu schaffen, vereinte 1985 die Unterzeichnerstaaten des Abkommen von Schengen. Ursprünglich nur von einer Handvoll Ländern unterzeichnet, vereint es heute fünfzehn Staaten: Dreizehn Mitgliedsstaaten der EU (das Europa der Fünfzehn ohne Großbritannien und Irland), sowie Norwegen und Island. Seit seinem Inkrafttreten 1995 hat es erlaubt, Visumsbedingungen, Asylrecht und die Überwachung der Außengrenzen zu vereinheitlichen. Zielsetzung ist der freie Personenverkehr. Zum heutigen Zeitpunkt jedoch fallen Fragen des Asylrechts und der Immigration weiterhin in den Bereich der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit. Denn trotz allem wollen alle Staaten ihr nationales Vorrecht in solch heiklen Fragen wie der Asyl- und Zuwanderungspolitik behalten. Dabei hatte der Vertrag von Amsterdam von 1997 einen Wendepunkt bedeutet. Denn unter dem Druck von Nichtregierungsorganisationen waren Fragen des Asylrechts und der Migration in den Kompetenzbereich der EU aufgenommen worden. Der Vertrag legte fest, dass die Grundrechte, wie sie in der Europäischen Menschenrechtserklärung und den Genfer Konventionen festgelegt sind, Teil des EU-Rechts sind.

Die Idee, die Bearbeitung der Asylanträge nach außerhalb der EU zu verschieben, tauchte erstmals während des Ratsgipfels von Tampere 1999 auf. Die in der Folge verabschiedeten europäischen Direktiven wurden scharf kritisiert, da sie häufig weniger von einer tatsächlichen Bemühung um Harmonisierung zeugten, als von einer Einigung auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner. Tatsache ist, dass die Attentate des 11. Septembers 2001 in der Zwischenzeit eine Verschiebung der Prioritäten der europäischen Asyl- und Migrationspolitik zur Bekämpfung des Terrorismus und der illegalen Einwanderung bewirkt haben. Was hat innerhalb der europäischen Institutionen diese Richtungsänderung erlaubt? In erster Linie das auf Einstimmigkeit beruhende Entscheidungsverfahren des Rats: Da es jedem Mitgliedsstaat die Möglichkeit gibt, sein Veto einzulegen, führt es zwangsläufig zu Minimallösungen. Die Verfassung könnte unter anderem in diesem Punkt die Vorzeichen verändern.

Endlich mehr Rechte für Asylbewerber?

Die EU möchte mittels des Verfassungstextes über die Zusammenarbeit einiger weniger Ländern hinausgehen und „eine gemeinsame Asylpolitik“ entwickeln. Fragen der Grenzsicherung, die Bekämpfung illegaler Einwanderung und Sozialleistungen für Arbeitsmigranten sollen daher zukünftig mit einfacher Mehrheit entschieden werden, was die Gefahr einer Blockade verringern dürfte. Eine weitere Bestimmung sieht Partnerschaftsabkommen mit Drittstaaten vor, die dabei helfen sollen, „den Zustrom von Personen zu steuern, die Asyl oder temporären oder subsidiären Schutz suchen“, eine Bestimmung, welche jedoch die Kritik von Menschenrechtsorganisationen hervorgerufen hat.

Der spektakulärste Fortschritt der Verfassung ist die Aufnahme einer Grundrechtscharta in den zweiten Teil. Sie enthält das Recht, Asyl zu beantragen, und den Schutz vor kollektiver Abschiebung (Artikel II-78 und II-79), zwei Rechte, die auf Lampedusa missachtet wurden. Wenn die Verfassung verabschiedet wird, wird diese Charta die rechtliche Geltung erhalten, die ihr bisher fehlte. Im Fall der Missachtung wird es grundsätzlich möglich sein, den Fall vor den Europäischen Gerichtshof zu tragen. Doch „die Ausübung der durch diese Charta anerkannten Rechte, die in anderen Teilen der Verfassung geregelt sind, erfolgt im Rahmen der dort festgelegten Bedingungen und Grenzen“ (Artikel II-112(2)). Im Klartext bedeutet dies, dass die Charta in den Grenzen der im dritten Teil der Verfassung festgelegten Bestimmung umgesetzt wird, die „eine wirksame Steuerung der Migrationsströme (...) sowie die Verhütung und verstärkte Bekämpfung von illegaler Einwanderung und Menschenhandel“ (Artikel III-267(1)) vorsieht.

Nichtsdestotrotz verdient die Verbesserung der Rechtsstellung der Asylbewerber Beachtung, auch wenn sie von der EU-Einwanderungspolitik eingeschränkt wird. Letztlich wird es die Auslegung des Textes der Verfassung sein, die die Lage der Asylbewerber bestimmen wird. Es ist daher schwierig zu sagen, ob sich Abschiebungen wie auf Lampedusa wiederholen werden, wenn die Verfassung angenommen wird.