Intelligente Sanktionen? Ein Lehrstück aus dem Irak.

Artikel veröffentlicht am 14. Februar 2005
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Artikel veröffentlicht am 14. Februar 2005

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Seit Mai 2002 werden gezielte oder „intelligente“ Sanktionen als neue Lösung für die Konflikte dieser Welt propagiert. Doch tragen diese Sanktionen tatsächlich zur Lösung bei? Die Erfahrung im Irak spricht dagegen.

Am 6. August 1990, als Reaktion auf die Invasion von Kuwait vier Tage zuvor, verhängte der UN-Sicherheitsrat wirtschaftliche Sanktionen gegen den Irak. Alle Importe bis auf medizinische Güter sowie alle Exporte aus dem Irak wurden damit verboten. Auch nachdem sich die irakischen Truppen aus Kuwait zurückgezogen hatten und die US-geführte Invasion in den Irak 1991 begonnen hatte, hielt der Sicherheitsrat an den Sanktionen fest. Auf Saddam Hussein sollte somit Druck ausgeübt werden, um die Abrüstung voranzutreiben und nicht zuletzt um einen Regimewechsel zu provozieren. Doch das wirtschaftliche Embargo verfehlte sein Ziel: Nach mehr als zwölf Jahren (nur teilweise abgeschwächt durch das UN-Programm „Öl für Lebensmittel“) würde es im März 2003 abgelöst durch einen militärischen Angriff, erneut angeführt durch die USA.

Eine Sanktion ist das stärkste Zwangsmittel aller Verhandlungsinstrumente und gleichzeitig das schwächste Instrument aller Kriegstechniken. Ohne Zweifel ist der Nutzen von Sanktionen zweischneidig. Die Sanktionen, die gegen den Irak angewendet wurden und die laut eines Sprechers des amerikanischen Innenministeriums als „die härtesten und umfangreichsten Sanktionen der Geschichte“ gelten, isolierten Saddam Husseins Regime und verhinderten zeitweise den Ausbruch von Kampfhandlungen. Doch es war die irakische Bevölkerung, die das Elend ertragen musste, welches durch die Ächtung des Landes hervorgerufen wurde. Zudem erwies sich das Programm „Öl für Lebensmittel“, eigentlich gedacht, um das Leid der Bevölkerung zu mildern, als katastrophal.

Beweisen die Erfahrungen aus dem Irak, dass Sanktionen nicht funktionieren? Versagte das wirtschaftliche Embargo aufgrund von Missmanagement und Washingtons Entschlossenheit, den Irak in jeden Fall anzugreifen? Oder hätten die Sanktionen helfen können, Saddams Hussein zu stürzen, wenn sie strikter und über einen längeren Zeitraum angewendet worden wären?

Die aktuelle Diskussion

Viele Befürworter von Sanktionen argumentieren, dass diese zielführend sein können, wenn sie durch die richtigen Anreize ergänzt werden. Dies erklärt zudem, warum Sanktionen trotz ihres Zwangscharakters, anderen außenpolitischen Strategien (z.B. Abschreckung oder erzwungene Einwilligung) vorgezogen werden.

Autoren wie David Baldwin betonen den potentiellen Nutzen von Sanktionen, indem sie unterstreicht, dass positiver Zwang einen Konflikt verhindern kann. Laut Baldwin kann nach gescheiterten Verhandlungen das Mittel „Zuckerbrot und Peitsche“ dabei helfen, das gesteckte Ziel ohne die Anwendung von Gewalt zu erreichen. Richard Haas und Meghan O’Sullivan hingegen, die Autoren eines weithin gefeierten Buches über den Umgang mit „Schurkenstaaten“, „Honey and Vinegar“, heben die indirekten Folgen von Sanktionen hervor: katastrophale humanitäre Auswirkungen für die Ärmsten des Gesellschaft, schädliche Nebenwirkungen auf den Welthandel; Stärkung der Unterstützung des Regimes innerhalb der Bevölkerung, das eigentlich durch die Sanktionen geschwächt werden soll; und eine zweifelhafte Wirksamkeit, wenn die Sanktionen von manchen Staaten unterlaufen werden.

Die Irak-Sanktionen

Seit 1990 wurde der Lebensstandard im Irak durch die UN-Sanktionen erheblich beeinträchtigt. 1997 beispielsweise stellte das UN-Menschenrechtskomitee fest: „Die Sanktionen im Irak haben zu Leid und Tod geführt, wobei insbesondere Kinder betroffen sind.“ Ein Menschenrechtsgremium, das 1997 vom Sicherheitsrat eingeführt wurde, teilt diese Auffassung: „Auch wenn nicht alles Leid im Irak externen Faktoren, insbesondere Sanktionen, zuzurechnen ist, müsste das irakische Volk nicht in dem Maße Entbehrungen ertragen, wenn die Sanktionen seitens des Sicherheitsrates nicht eingeführt worden wären und wenn die Folgen des Krieges nicht zu spüren wären.“ Der Sicherheitsrat räumte sogar in seiner Schlussfolgerung dieses Jahr indirekt die negativen Folgen von Sanktionen ein, indem er zugab, dass das Ziel der Aufhebung der Sanktionen die „Verbesserung der humanitären Situation im Irak“ sei.

Obwohl die irakische Regierung das Programm „Öl für Lebensmittel“ unterlaufen hat (indem sie sich illegal Einkünfte verschaffte, Öl schmuggelte und zeitweise die Öllieferungen aus politischen Gründen einstellte), wurde deutlich, dass im Irak so oder so eine humanitäre Krise ausgebrochen wäre, da dass Programm „Öl für Lebensmittel“ nicht dazu gedacht war, eine normal funktionierende Wirtschaft zu ersetzen. In der Tat erwirtschaftete das Programm während der zwölf Jahre in denen es in Kraft war, lediglich $ 63 Milliarden, was der Summe entspricht, die der Irak ehedem innerhalb eines einzigen Jahres einnahm (1980 $ 59 Milliarden).

Der Sicherheitsrat (geleitet von der amerikanischen und britischen Regierung) sah über die tatsächlichen Wurzeln des Konflikts im Irak als auch über die Folgen einer solchen Politik für die Bevölkerung hinweg. Im Grunde sind Sanktionen Zwangsmittel, die ihr Ziel erreichen, indem sie Not erzeugen. Eine ehrliche Beurteilung der Sanktionen im Irak käme zu dem Schluss, dass das von ihnen verursachte Leid in Kauf genommen wurde, um die politischen Ziele zu erreichen. So unterstrich die US Botschafterin bei den UN, Madeleine Albright 1996 in Bezug auf die humanitären Kosten der Sanktionen im Irak: „Ich denke, es ist eine harte Wahl, aber der Preis – wir denken, dass der Preis es wert ist.“

Sind Sanktionen noch angebracht?

Obwohl die Politik der Sanktionen im Irak offensichtlich gescheitert ist, werden die Vereinten Nationen auch in den kommenden Jahren an ihrer Sanktionspolitik festhalten, um Regierungen unter Druck zu setzten. Das Instrument der Sanktionen wird immer öfter angewendet: Während des Kalten Krieges verhängten die UN lediglich zweimal Sanktionen (1966 gegen Rhodesien und 1977 gegen Südafrika), wohingegen während der 90er Jahre bereits 16 mal Sanktionen ausgesprochen wurden. So widmet die vor kurzem erschienene Analyse des hochrangigen UN-Reform-Gremiums ein ganzes Kapitel der Rolle von Sanktionen. Der Bericht, den Kofi Annan im Dezember 2004 vorstellte, betonte die Wichtigkeit von Sanktionen als ein grundlegendes, wenn auch unvollkommenes Instrument. Sanktionen seien „die notwendige Mitte zwischen Krieg und Verhandlung“.

Bleibt zu hoffen, dass der Sicherheitsrat die Empfehlungen für zukünftige Sanktionen des Reform-Gremiums von 1999 befolgt und somit „die Anwendung, Durchführung und Überwachungsmechanismen von Sanktionen verbessert; verstärkt auf individuelle Maßnahmen setzt, die auf spezielle Fälle zugeschnitten sind; säkundäre Maßnahmen gegen Sanktionsbrecher verhängt und schließlich dafür sorgt, die humanitären Folgen zu mildern.“