Ein Gesetz der Pioniere

Artikel veröffentlicht am 2. Februar 2004
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Artikel veröffentlicht am 2. Februar 2004

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Die „verstärkte Zusammenarbeit“ ist in den Verträgen von Amsterdam und Nizza juristisch verankert. Sehen wir genau hin - Heiligt hier der Zweck die Mittel?

Der Gipfel von Brüssel führte in eine Sackgasse. Trotzdem hat er wenigstens dazu beigetragen, die Diskussion über die Gründung eines Kerneuropas, dessen Konsens-Mechanismen durch die Erweiterung um 10 weitere Mitglieder zu stocken drohen, wiederzubeleben.

Geschichtlich betrachtet ist ein Europa der zwei Geschwindigkeiten, wie es durch politische Erfolge wie Schengen, die Währungsunion, das Sozialprotokoll sowie das juristische Instrument der „verstärkten Zusammenarbeit“ verkörpert wird, seit langem Realität in der Union. Die „verstärkte Zusammenarbeit“ wurde im Vertrag von Amsterdam eingeführt, und, bevor sie überhaupt zu ihrer Anwendung kam, im Vertrag von Nizza weiter ausgebaut. Ist diese Zusammenarbeit in juristischer Hinsicht imstande, das besagte „Wunder“ zu begründen, welches die Entscheidungsfähigkeit der Union stärken und deren Integration voranschreiten lassen wird?

Eingeschränkte Flexibilität

Die „verstärkte Zusammenarbeit“ kann potentiell dazu genutzt werden, die Entscheidungsfähigkeit des Rates zu stärken. Insbesondere im Fall einer Blockade im Rahmen eines Politikfeldes welches Einstimmigkeit erfordert – und genau in diesem Punkt verspricht die Erweiterung auf 25 Staaten Probleme zu machen -, könnten die Staaten, die gewillt wären voran zu gehen um eine Autorisierung durch den Ministerrat bitten, sich innerhalb einer „verstärkten Zusammenarbeit“ engagieren zu dürfen. Darüber wird mit qualifizierter Mehrheit entscheiden.

Abgesehen davon, dass dieser Mechanismus es in wirkungsvoller Weise erlaubt, das Hindernis der Einstimmigkeit zu überwinden, bildet er einen weiteren ersichtlichen Anreiz für Staaten mit Vorbehalten, ihre starre Position zu überdenken. Denn wer will schon von einer "Zusammenarbeit" ausgeschlossen werden?

Unter diesem Gesichtspunkt scheint es durchaus gerechtfertigt, die neuesten Erklärungen als ein Signal zur Stärkung der zukünftigen Glaubwürdigkeit dieses Risikos zu deuten.

Die tatsächliche Tragweite dieses Anreizes ist allerdings dadurch begrenzt, dass ein Mitgliedsland sich von Anfang an für eine Teilnahme an einer „verstärkten Zusammenarbeit“ entscheiden kann und anschliessend dennoch im Falle einer benötigten Einstimmigkeit seine „destruktive“ Macht ausspielen kann. Die „Zusammenarbeiten“ haben den „einheitlichen institutionellen Rahmen der Union“ und damit die juristische Basis, auf die sich die Institutionen gründen müssen um eine Maßnahme einzuführen, zu respektieren.

Folglich sind Vorgehensweise und Abstimmungsmodalitäten innerhalb einer „verstärkten Zusammenarbeit“ und innerhalb der EU dieselben. Es ist somit unmöglich, innerhalb einer „verstärkten Zusammenarbeit“ nach Mehrheitsprinzip abzustimmen, wo die Verträge ursprünglich Einstimmigkeit verlangen. Dieses Prinzip der Nachahmung stellt eine ernst zunehmende Einschränkung für die Flexibilität der „Zusammenarbeit“ dar.

Dagegen lockert das Verfassungsprojekt, welches aus dem Konvent hervorgegangen ist, die strengen Regeln der „verstärkten Zusammenarbeit“ insofern, da es den daran teilnehmenden Staaten erlaubt, die Abstimmmungsmodalitäten zu ändern.

Was ihren Anwendungsbereich betrifft, sieht der Vertrag unter anderem vor, dass eine „Zusammenarbeit“ innerhalb der Grenzen der „nicht exklusiven Kompetenzen“ bleiben muss, das heisst den Kompetenzen, die sich die Union und die Mitgliedsstaaten teilen.

Eine solche Formulierung erscheint erst einmal restriktiv zu sein, vor allem wenn man bedenkt, man hätte sich alternativ dazu auf die Ziele der Union und nicht auf deren Kompetenzen beziehen können. Es bleibt dadurch weiter unmöglich eine “Zusammenarbeit„ in den Bereichen einzuleiten, in denen die Union heute über keinerlei juristische Kompetenzen verfügt, selbst wenn eine solche „Zusammenarbeit“ den Zielen der Union entgegen kämen.

Die Verfassung geht noch weiter!

Wenn die „Zusammenarbeit“ innerhalb der ersten und der dritten Säule (Gemeinsamer Markt und Justizpolitik) auch nicht besonders beschränkt wird, so bleiben sie hinsichtlichen von Aktionen und Positionen innerhalb der zweiten Säule (Aussen- und Sicherheitspolitik) stark beschränkt.

Sie können unter anderem keine Fragen behandeln, die Folgen für militärische Bereiche oder die gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik haben.

Die „Zusammenarbeit“ innerhalb der zweiten Säule untersteht somit eher einem ausführenden Mandat, als dass sie tatsächlich die Möglichkeit bieten den Weg der Integration weiter auszutreten.

Das ist bedauernswert, da gerade innerhalb der zweiten Säule eine Vertiefung nötig wäre. Dass das Verfassungsprojekt diese Beschränkungen in Artikel III – 325 abschafft, verdeutlicht übrigens inwiefern die Verfassungsbefürworter diese Sorge zu teilen scheinen.

Avantgarde?

Man kann anmerken, der Vertrag von Nizza hätte die Gründung von Pioniergruppen einfacher gestaltet indem er, dort wo der Amsterdamer Vertrag die Mehrheit der Staaten zur Gründung einer Kooperation fordert, 8 Staaten als Mindestzahl festgelegt hat.

Folgt man einer bedachten Logik, ist eine derartige Abwandlung unzureichend und bedauerlich: Unzureichend, wenn man bedenkt, dass die „Zusammenarbeit“ ein Werkzeug der Integration im System der Integration bildet, das nicht unbedingt dazu berufen ist in allen Staaten angewendet zu werden, und dessen optimale Teilnehmerzahl gut unter 8 bleiben könnte. Bedauerlich, sobald man sich einer Logik der Avantgarde bedient, wonach die „Zusammenarbeit“ einen Trainingseffekt erfüllen würde.

Das Mehrheitsprinzip scheint also vor allem deshalb günstiger zu sein, da es das Risiko mehrerer konkurrierender „Zusammenarbeiten“ mit stark zentrifugaler Wirkung, mindert.

So kann man behaupten, dass die „Zusammenarbeit“ lediglich unzureichende Antworten auf die durch den Brüsseler Gipfel wieder angefachten Bedenken liefert. Falls sie eine Basis für Flexibilität bildet, die im erweiterten Europa zu begrüßen ist, müssen ihre Auswirkungen wegen mangelnder Praxis erst noch entdeckt werden.

Kurzfristig betrachtet könnte sie dazu beizutragen die Blockaden im Ministerrat zu überwinden. Nämlich dort, wo einige Staaten leichter blockieren können, als ein funktionierendes Entscheidungssystem zu entwickeln.