Das Ende ist der Anfang ist das Ende

Artikel veröffentlicht am 1. Dezember 2003
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Artikel veröffentlicht am 1. Dezember 2003

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Die Verhandlungen zur europäischen Verfassung sind langwierig und von nationalen Forderungen geprägt. Optimismus ist dennoch angebracht.

Am 4.Oktober treffen sich die Regierungen der EU-Mitgliedsstaaten in Rom zu einem weiteren Regierungsgipfel mit dem Ziel, den Verfassungsentwurf zur Zukunft Europas, den der Europa- Konvent am 10.Juli vorgestellt hat, zu vervollständigen und eventuell auch zu unterzeichnen.

Doch die Gipfelteilnehmer haben unterschiedliche Vorstellungen bezüglich des Umfangs der Beratungen. Frankreich, Deutschland und Italien weigern sich, das sorgfältig erarbeitete Dokument wieder aufzuschnüren. Die italienische Regierung, die den Vorsitz innehaben wird, hat sogar eine vorläufige Acht-Punkte-Agenda aufgestellt, die in lediglich acht Zusammenkünften erörtert werden soll. Anders Polen, das sich bereits lautstark gegen eine vermeintliche Beschränkung der Diskussion auf Kernpunkte ausgesprochen und somit seine unbeugsame Opposition zu einigen Vorschlägen des Konvents signalisiert hat. Die österreische und die finnische Regierung teilen diese Vorbehalte und haben erklärt, dass keiner der Kompromisse, die im Verfassungsentwurf stehen, als unantastbar gelten kann.

Und so schließt sich der Kreis

Italien hat sich öffentlich dazu verpflichtet, die Regierungskonferenz bis Dezember abzuschliessen. Die prestigeträchtige Symbolik, die mit dieser möglichen Neuauflage der bahnbrechenden „Römischen Verträge“ von 1957 einhergehen würde, ist offenbar sehr attraktiv. Diese Terminfestlegung wird die Teilnehmer der Konferenz ohne Zweifel psychologisch unter Druck setzen und wird wohl auch dazu beitragen, die Diskussionen auf die wesentlichen Aspekte der EU-Reform zu reduzieren: die Institutionen und die personelle Führung der Union.

Im Gegensatz zu mehreren anderen Themengebieten, die im Konvent diskutiert wurden, ist bislang noch keine Arbeitsgruppe ins Leben gerufen worden, die sich mit dem institutionellen Gefüge der EU auseinandersetzt. Diese Debatte sparte man sich für die letzte Monate auf und so kam ein spezieller Kompromiss erst in letzter Sekunde zustande. Das hat einige kleinere Staaten verstimmt und obendrein die fundamentale Spannung zwischen den unterschiedlichen Entwürfen nicht zu lösen vermocht: Da sind zum einen die britischen und spanischen Hoffnungen auf ein eher „intergouvernementales Europa“, in dem dem Vorsitzenden des Rates der EU eine Führungsrolle zukommt. Demgegenüber stehen die Vorstellungen Deutschlands und der Benelux-Staaten, deren Vision der Kommission und ihrem Präsidenten eine zentrale Rolle zuschreibt.

Die Logik des Verfassungsprozesses gegen kurzsichtiges Selbstinteresse?

Es ist sehr wahrscheinlich, dass die Regierungskonferenz von der institutionellen Debatte, und diese wiederum von den Befürchtungen und dem Selbstinteresse der Einzelstaaten dominiert werden wird. Polen und Spanien mit ihren immer wiederkehrenden Forderungen nach der Beibehaltung des diffus bemessenen Abstimmungsverfahrens des Ministerrates gemäßt dem Vertrag von Nizza personifizieren diesen Trend. Das System, das der Verfassungsentwurf vorsieht, würde die Abstimmungen für den Bürger wesentlich verständlicher machen, da eine Mehrheit hier einer einfachen Mehrheit von Mitgliedsstaaten und 3/5 der EU-Bevölkerung gleichkäme. Es steht zu befürchten, dass derartige Ausdrücke von Interessenpolitik die meisten Diskussionen prägen werden, und zwar auf Kosten wesentlich substantiellerer Fragen der Demokratie, konstitutioneller Klarheit und Einfachheit.

Dies scheint insbesondere auf die Reform der EU-Kommission zuzutreffen. Der Verfassungsentwurf sieht eine aus zwei Ebenen bestehende Kommission vor, in der lediglich 15 EU-Kommissare über das volle Abstimmungsrecht verfügen. Diese sollen von einer Gruppe Kommissare begleitet werden, die die Arbeit der Kommission ergänzen und unterstützen, jedoch nicht mit abstimmen können. Kleinere Mitgliedsstaaten haben bereits ihr Unbehagen ob dieser Vorschläge zum Ausdruck gebracht. Trotz verfassungsrechtlicher Garantien, denenzufolge die Vollzeit-Kommissare im Rahmen eines gerechten Rotationsverfahrens gewählt werden würden, befürchten die kleineren EU-Länder, dass dieses neue Verfahren sie langfristig benachteiligen würde.

In ihrem jüngsten Schreiben an die Regierungskonferenz hat sich zudem auch die Kommission dafür ausgesprochen, das Prinzip „ein Kommissar pro Mitgliedsland“ zu erhalten. Eine mögliche Änderung dieser Regelung würde – so befürchtet die Kommission – ihre Autorität schwächen, da die Mitgliedsstaaten ohne Kommissar den Entscheidungen des EU-Organs wohl weniger Respekt zollen würden. Womöglich würde dies schließlich die herausragende Position der Kommission im politischen Entscheidungsverfahren der EU untergraben.

Leider basieren diese beiden Ängste, indem sie die Kommission als eine Art repräsentative Institution verstehen, auf einem Missverständnis. Vielmehr ist der Ministerrat die Interessenvertretung der Mitgliedsstaaten und das Europäische Parlament die Vertretung der Bürger Europas. Als wichtigstes Exekutiv-Organ ist es die Hauptaufgabe der Kommission, im spezifisch europäischen Interesse zu handeln. Um dies zu garantieren, haben die bisherigen EU-Verträge stets die Unabhängigkeit der Kommissare – sowohl von nationalen als auch sektoralen Interessen – betont und sogar deren Entlassung vorgesehen, falls sie diese Unabhängigkeit verletzen. Auf dieser Grundlage erscheint der Widerstand der Mitgliedsstaaten gegen die im Entwurf gemachten Vorschläge unlogisch und unnötig. Es ist nicht klar, was genau die Regierungen zu verlieren haben, es sei denn sie erwarten von jedem einzelnen Kommissar, dass er an ihrer Stelle handelt, obwohl dies bislang strikt verboten war.

Dieses paranoide Pochen auf der Gleichheit der Repräsentation hat leider einen weiteren Ausdruck in der Reform der Leitung der verschiedenen Ratstreffen gefunden. Das System, demzufolge der Rat sich – gemäß dem Rotationsprinzip – alle sechs Monate unter der Führung eines Staates trifft, gilt in einem Europa der 25 als untragbar. Stattdessen sollen die Mitgliedsstaaten individuelle Ratstreffen auf der Basis einer jährlichen Rotation abhalten. Ausnahme ist hier der Rat der Außenminister. Noch ist ungewiß wer dem Rat für Allgemeine Angelegenheiten vorstehen wird, doch dass dieser übergreifende Zusammenschluss so manches Koordinationsproblem nach sich ziehen wird, scheint wahrscheinlich. Dies würde seine Fähigkeit, die gesamte Arbeit des Rats der Europäischen Union durch strategische Impulse zu beeinflussen, womöglich verringern.

Ein besseres Arrangement hätte vorgesehen, den Vorsitz der einzelnen Räte an den mit diesem Politikbereich beschäftigten Kommissar zu übertragen. Dies hätte der Arbeit des Rates größere Kontinuität verliehen. Zudem hätten die einzelnen Mitgliedsstaaten sich per Rotationsprinzip den Vorsitz des Rates teilen können, der lediglich mit legislativen Fragen beschäftigt ist. Dieser Vorschlag, federführend vorgetragen vom ehemaligen italienischen Premier Giuliano Amato, wurde auf dem Konvent von den Regierungen verwässert, die eine Transformation der EU in eine Art europäischen Senat befürchten. Bestrebungen, die vorsahen, den Vorsitz von allen Ratstreffen von Kommissaren übernehmen zu lassen, stießen zudem auf nationale Empfindlichkeiten: zuviele Mitgliedsstaaten weigerten sich, auf ihre momentane Macht im Rat zu verzichten. Dies spricht gegen die Logik des Verfassungsprozesses, derzufolge es sinnvoll wäre, die beiden Stränge der EU-Exekutive stärker miteinander zu verbinden.

Rationale Erwartungen, irrationaler Überschwang

In Anbetracht dieses Mangels an Übereinstimmung über die bereits existierenden Vorschläge und in Anbetracht der Barriere, die das Ringen um Einstimmigkeit zwischen den 25 Mitgliedsstaaten zwangsläufig darstellt, erscheinen mutige Reformen nicht gerade wahrscheinlich. Dass das Prinzip ”ein Kommissar pro Mitgliedsland” in die Verfassung aufgenommen wird und dass die Reform des Ministerrates trotz der Fülle an zu erwartenden Mitgliedern eher begrenzt sein wird, ist wohl eine realistische Annahme. Viel weniger klar und wesentlich wichtiger ist jedoch, wie das Aufgabenfeld des Ratspräsideten künftig aussehen wird. Großbritannien setzt sich dafür ein, dass der Ratspräsident auch dem Rat für Allgemeine Angelegenheiten vorsteht, dessen Hauptfunktion es ist, die Arbeit der anderen Ratsebenen zu koordinieren. Dies würde den bisherigen Mangel an strategischer Übersicht beseitigen. Doch Kritiker haben bereits die Befürchtung geäußert, dass dies gleichzeitig den Aufbau eines weiteren Bürokratieapparates nach sich zöge, der die Arbeit der Kommission verdoppeln und eine nie dagewesene Rivalität zwischen den beiden Organen institutionalisieren würde. Dem werden sich viele kleinere Mitgliedsstaaten entgegenstellen, da sie die Kommission für die Institution halten, die ihre Interessen am ehesten schützt. Stattdessen werden sie anstreben, die Rolle des Ratspräsidenten so zu umschreiben, dass er sich primär um die strategische Arbeit und nicht um das Tagesgeschäft der EU zu kümmern hat.

In diesem Zusammenhang besteht Grund zu Optimismus: Deutschland und der common sense werden sich durchsetzen. Die meisten kleinen Mitgliedsländer akzeptierten die Schaffung eines permanenten Ratspräsidenten nur widerwillig und unter der Bedingung, dass seine Funktion dem Kommissionspräsideten keine Konkurrenz macht. Langfristig können wir auf die Vereinigung beider Ämter hoffen. Das würde es einer einzigen Person ermöglichen, an der Spitze der EU zu stehen. In der Zwischenzeit sollten wir die Formulierung einer funktionierenden Verfassung, die verständlicher als ihre Vorgänger ist, als einen bemerkenswerten Erfolg bewerten.